1.1 ประวัติการปกครองของไทยสมัยกรุงสุโขทัย
ลักษณะการปกครองของสมัยสุโขทัย
เป็นการ ปกครองแบบบิดาปกครองบุตรหรือการปกครองคนในครอบครัว (Paternalism) คือพระมหากษัตริย์เป็นเสมือนพ่อหรือข้าราชการบริพารเปรียบเสมือนลูกหรือคนใน ครอบครัวทำการปกครองลดหลั่นกันไปตามลำดับ ศาสตราจารย์ James N. Mosel ได้ให้ความเห็นเกี่ยวกับการปกครองของไทยในสมัยกรุงสุโขทัยไว้ว่ามีลักษณะ สำคัญ 2 ประการคือ มีลักษณะเป็นการปกครองแบบพ่อปกครองลูกกับการดำเนินการปกครองแบบหัวเมืองขึ้น มีลักษณะคล้ายเจ้าผู้ครองนครกับยังได้ย้ำว่า การปกครองแบบหัวเมือง หรือเจ้าผู้ครองของไทย แตกต่างกับระบบเจ้าผู้ครองนครของยุโรปอย่างไรก็ดี สำหรับการปกครองแบบบิดากับบุตรนี้ในปาฐกถาของ สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ เรื่องลักษณะการปกครองประเทศสยาม แต่โบราณได้อธิบายไว้ว่าวิธีการปกครองในสมัยสุโขทัยนั้น นับถือพระเจ้าแผ่นดินอย่างบิดาของประชาชนทั้งปวงวิธีการปกครองเอาลักษณะการ ปกครองสกุลมาเป็นคติ เป็นต้น บิดาปกครองครัวเรือนหลายครัวเรือนรวมกันเป็นบ้านอยู่ในปกครองของพ่อบ้าน ผู้อยู่ในปกครอง เรียกว่า ลูกบ้าน หลายบ้านรวมกันเป็นเมืองถ้าเป็นเมืองขึ้นอยู่ในความปกครองของพ่อเมือง ถ้าเป็นประเทศราชเจ้าเมืองเป็นขุนหลายเมืองรวมกันเป็นประเทศที่อยู่ในความ ปกครองของพ่อขุน ข้าราชการในตำแหน่งต่าง ๆ เรียกว่าลูกขุน วิธีการปกครองของไทยเป็นอย่างบิดาปกครองบุตรยังใช้หลักในการปกครองประเทศไทย มา จนเปลี่ยนแปลงการปกครอง คำว่าปกครองแบบพ่อปกครองลูกนี้มีความสำคัญและมีอิทธิพลต่อจิตใจของคนไทยเป็น อย่างยิ่ง พระเจ้าแผ่นดินสมัยสุโขทัยตอนต้น ประชาชนมักใช้คำแทนตัวท่านว่าพ่อขุน จนเมื่ออิทธิพลของขอมเข้ามาแทรกแซงก็ได้เปลี่ยนไปใช้คำว่าพระยาเสียทำให้ ความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับกษัตริย์ ซึ่งเดิมเปรียบเสมือนพ่อกับลูกได้กลายสภาพเป็นข้ากับเจ้าบ่าวกับนายไป
การ ปกครองระบบบิดากับบุตรนี้พระมหากษัตริย์ในฐานะบิดา ทรงมีพระราชอำนาจเด็ดขาดถ้าได้พิจารณาถ่องแท้แล้วก็จะเห็นว่าถ้าผู้ปกครอง ประเทศคือ พระมหากษัตริย์ตั้งอยู่ในทศพิธราชธรรมให้ความร่มเย็นเป็นสุขแก่ราษฎรเสมือน หนึ่งบุตรประชาชนก็ย่อมจะได้รับความผาสุกแต่ถ้าการปกครองดังกล่าวมีลักษณะ เป็นข้ากับเจ้าบ่าวกับนายสวัสดิภาพของประชาชนในสมัยนั้นก็น่าจะไม่มีความ หมายอะไร อย่างไรก็ดีการที่จะใช้ระบบการปกครองอย่างใดจึงเหมาะสมนั้นนอกจากขึ้นอยู่ กับภาวะการณ์ต่างๆในแต่ละสมัยแล้วการเลือกใช้วิธีการปกครองระบบบิดากับบุตร ในสมัยนั้นน่าจะถือเอาการปกครองประเทศเป็นนโยบายสำคัญ
การปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยนั้น ความสำเร็จบรรลุอุดมการณ์ขึ้นอยู่กับการเปลี่ยนแปลงหลายประการ ตราบใดที่ประชาชนในยุคประชาธิปไตยยังรำลึกว่าตนอยู่ในฐานะบุตรที่ผู้ปกครอง ในฐานะบิดาจะต้องโอบอุ้มตลอดไปบุตรคือประชาชนก็จะขาดความรับผิดชอบละขาดความ สำนึกในทางการเมืองที่จะปลูกฝังและเสริมสร้างระบอบประชาธิปไตยได้เช่นกัน หากผู้ปกครองต้องอยู่ในฐานะบิดาที่คอยโอบอุ้มและกำหนดความต้องการของประชาชน ในฐานะบุตรแล้ว ความเป็นประชาธิปไตยที่จะให้บรรลุอุดมการณ์แท้จริงก็เป็นสิ่งที่หวังได้โดย ยาก
การ ปกครองระบบบิดากับบุตรนี้พระมหากษัตริย์ในฐานะบิดา ทรงมีพระราชอำนาจเด็ดขาดถ้าได้พิจารณาถ่องแท้แล้วก็จะเห็นว่าถ้าผู้ปกครอง ประเทศคือ พระมหากษัตริย์ตั้งอยู่ในทศพิธราชธรรมให้ความร่มเย็นเป็นสุขแก่ราษฎรเสมือน หนึ่งบุตรประชาชนก็ย่อมจะได้รับความผาสุกแต่ถ้าการปกครองดังกล่าวมีลักษณะ เป็นข้ากับเจ้าบ่าวกับนายสวัสดิภาพของประชาชนในสมัยนั้นก็น่าจะไม่มีความ หมายอะไร อย่างไรก็ดีการที่จะใช้ระบบการปกครองอย่างใดจึงเหมาะสมนั้นนอกจากขึ้นอยู่ กับภาวะการณ์ต่างๆในแต่ละสมัยแล้วการเลือกใช้วิธีการปกครองระบบบิดากับบุตร ในสมัยนั้นน่าจะถือเอาการปกครองประเทศเป็นนโยบายสำคัญ
การปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยนั้น ความสำเร็จบรรลุอุดมการณ์ขึ้นอยู่กับการเปลี่ยนแปลงหลายประการ ตราบใดที่ประชาชนในยุคประชาธิปไตยยังรำลึกว่าตนอยู่ในฐานะบุตรที่ผู้ปกครอง ในฐานะบิดาจะต้องโอบอุ้มตลอดไปบุตรคือประชาชนก็จะขาดความรับผิดชอบละขาดความ สำนึกในทางการเมืองที่จะปลูกฝังและเสริมสร้างระบอบประชาธิปไตยได้เช่นกัน หากผู้ปกครองต้องอยู่ในฐานะบิดาที่คอยโอบอุ้มและกำหนดความต้องการของประชาชน ในฐานะบุตรแล้ว ความเป็นประชาธิปไตยที่จะให้บรรลุอุดมการณ์แท้จริงก็เป็นสิ่งที่หวังได้โดย ยาก
ลักษณะการปกครองสมัยสุโขทัยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน
เขต การปกครองแบบ เมืองราชธานี (หัวเมืองชั้นใน) คือเมืองที่ตั้งนครหลวงอันได้แก่กรุงสุโขทัยมีตัวเมืองชั้นในรายรอบเป็น ปริมณฑลเรียกว่า เมืองลูกหลวงซึ่งเป็นเมืองหน้าด่านล้อมรอบราชธานีไว้ทั้ง4ด้านระยะทาง ระหว่างเมืองลูกหลวงกับราชธานี นั้นมีหลักว่าจะต้องไม่เกินระยะที่จะเดินติดต่อถึงกันได้ภายในเวลา 2 วันทั้งนี้เพื่อให้การคมนาคมระหว่างเมืองหลวงและเมืองลูกหลวงได้เป็นไปโดย สะดวกด้วยเหตุนี้วงเขตของราชธานีจึงไม่สู้กว้างใหญ่นักแต่การจัดระเบียบ ราชธานี ดังว่านี้มีประโยชน์มากในทางยุทธศาสตร์สมัยนั้น เพราะทำให้รวมกำลังป้องกันราชธานีได้สะดวกและรวดเร็วเวลามีสงครามกำลังทั้ง ราชธานีและเมืองที่รายรอบก็รวมกันเป็นกองทัพหลวง
เมืองที่อยู่ในวง ราชธานีสมัยกรุงสุโขทัย ถ้าระบุเมืองในครั้งนั้น ก็คือก. เมืองสุโขทัย เป็นตัวราชธานีข. หัวเมืองชั้นในรอบเมืองสุโขทัยทั้ง 4 ด้าน คือ
ด้าน เหนือ มีเมืองศรีสัชชนาลัย(สวรรคโลก)เป็นเมืองที่พระมหาอุปราชหรือเรียกง่ายๆว่า เมืองอุปราชซึ่งมีอยู่เมืองเดียวในสมัยกรุงสุโขทัยและชั่วระยะเวลาหนึ่งเท่า นั้น ซึ่งเป็นระยะที่ขุนบาลเมืองเป็นพระมหากษัตริย์ และแต่งตั้งพระอนุชาสมเด็จพระเจ้ารามคำแหงมหาราช เป็นอุปราชไปครองเมืองศรีสัชชนาลัยมีฐานะสูงเกือบเท่าราชธานี
ด้านตะวันออก เมืองสองแคว (พิษณุโลก)
ด้านใต้ เมืองสระหลวง (พิจิตร)
ด้านตะวันตก เมืองกำแพงเพชร
เมืองที่อยู่ในวง ราชธานีสมัยกรุงสุโขทัย ถ้าระบุเมืองในครั้งนั้น ก็คือก. เมืองสุโขทัย เป็นตัวราชธานีข. หัวเมืองชั้นในรอบเมืองสุโขทัยทั้ง 4 ด้าน คือ
ด้าน เหนือ มีเมืองศรีสัชชนาลัย(สวรรคโลก)เป็นเมืองที่พระมหาอุปราชหรือเรียกง่ายๆว่า เมืองอุปราชซึ่งมีอยู่เมืองเดียวในสมัยกรุงสุโขทัยและชั่วระยะเวลาหนึ่งเท่า นั้น ซึ่งเป็นระยะที่ขุนบาลเมืองเป็นพระมหากษัตริย์ และแต่งตั้งพระอนุชาสมเด็จพระเจ้ารามคำแหงมหาราช เป็นอุปราชไปครองเมืองศรีสัชชนาลัยมีฐานะสูงเกือบเท่าราชธานี
ด้านตะวันออก เมืองสองแคว (พิษณุโลก)
ด้านใต้ เมืองสระหลวง (พิจิตร)
ด้านตะวันตก เมืองกำแพงเพชร
เขตการปกครองแบบ เมืองพระยามหานคร (หัวเมืองชั้นนอก)
เมือง ใหญ่ ๆ นอกราชธานีออกไปเรียกว่า เมืองพระยามหานคร เป็นหัวเมืองชั้นนอก เมืองหนึ่งๆมีเมืองเล็กๆขึ้นอยู่มากบ้างน้อยบ้างทำนองเดียวกับมณฑลในสมัยต่อ มาซึ่งมีเมืองรวมอยู่ หลายเมืองเจ้าเมืองเป็นเจ้าหรือข้าราชการชั้นผู้ใหญ่เวลาเกิดศึกสงครามราษฎร ในเมืองพระยามหานคร เมืองหนึ่งๆ ก็รวมกันเข้าเป็นกองพลหนึ่ง เมืองพระยามหานครสมัยสุโขทัยเป็นราชธานี ครั้งสมัยพระเจ้ารามคำแหงมหาราช มีดังนี้
ทิศใต้ เมืองแพรก(สรรค์บุรี) เมืองสุพรรณบุรี(อู่ทอง) เมืองราชบุรี เมืองเพชรบูรณ์
เมืองตะนาวศรี
ทิศเหนือ เมืองแพร่
ทิศตะวันออก เมืองหล่ม เมืองเพชรบูรณ์ เมืองศรีเทพ
เมืองในราชอาณาจักรแบ่งออกเป็นราชธานีและเมืองพระยามหานครโดยมีคนไทยเป็นเจ้าเมืองปกครองทั้งสิ้น
เมือง ใหญ่ ๆ นอกราชธานีออกไปเรียกว่า เมืองพระยามหานคร เป็นหัวเมืองชั้นนอก เมืองหนึ่งๆมีเมืองเล็กๆขึ้นอยู่มากบ้างน้อยบ้างทำนองเดียวกับมณฑลในสมัยต่อ มาซึ่งมีเมืองรวมอยู่ หลายเมืองเจ้าเมืองเป็นเจ้าหรือข้าราชการชั้นผู้ใหญ่เวลาเกิดศึกสงครามราษฎร ในเมืองพระยามหานคร เมืองหนึ่งๆ ก็รวมกันเข้าเป็นกองพลหนึ่ง เมืองพระยามหานครสมัยสุโขทัยเป็นราชธานี ครั้งสมัยพระเจ้ารามคำแหงมหาราช มีดังนี้
ทิศใต้ เมืองแพรก(สรรค์บุรี) เมืองสุพรรณบุรี(อู่ทอง) เมืองราชบุรี เมืองเพชรบูรณ์
เมืองตะนาวศรี
ทิศเหนือ เมืองแพร่
ทิศตะวันออก เมืองหล่ม เมืองเพชรบูรณ์ เมืองศรีเทพ
เมืองในราชอาณาจักรแบ่งออกเป็นราชธานีและเมืองพระยามหานครโดยมีคนไทยเป็นเจ้าเมืองปกครองทั้งสิ้น
เขตการปกครองแบบ เมืองประเทศราช
เมือง ที่อยู่นอกราชอาณาจักร อันชาวเมืองเป็นชนต่างชาติมีเจ้าเป็นชาวพื้นเมืองนั้นซึ่ง พระมหากษัตริย์ไทยทรงแต่งตั้งปกครองอย่างสิทธิ์ขาดเหมือนอย่างเจ้าแผ่นดินใน เมืองของตนเองแต่ต้องถวายต้นไม้เงินต้นไม้ทองและเครื่องราชบรรณาการต่อพระ มหากษัตริย์ไทยตามกำหนดและเวลาเกิดสงครามก็เกณฑ์กองทัพออกมาช่วยเท่านั้น
เมืองที่เป็นประเทศราชครั้งสมเด็จพระเจ้ารามคำแหงมหาราชสันนิฐานตามประวัติศาสตร์ มีดังนี้
ทางทิศใต้ เมืองนครศรีธรรมราช เมืองมะละกา และเมืองยะโฮร์
ทางทิศตะวันตก เมืองทะวาย เมืองเมาะตะมะ เมืองหงสาวดี
ทางทิศตะวันออกเฉียงเหนือ เมืองน่าน เมืองเซ่า(คือเมืองหลวงพระบาง) เวียงจันทร์ เวียงคำ
เมือง ที่อยู่นอกราชอาณาจักร อันชาวเมืองเป็นชนต่างชาติมีเจ้าเป็นชาวพื้นเมืองนั้นซึ่ง พระมหากษัตริย์ไทยทรงแต่งตั้งปกครองอย่างสิทธิ์ขาดเหมือนอย่างเจ้าแผ่นดินใน เมืองของตนเองแต่ต้องถวายต้นไม้เงินต้นไม้ทองและเครื่องราชบรรณาการต่อพระ มหากษัตริย์ไทยตามกำหนดและเวลาเกิดสงครามก็เกณฑ์กองทัพออกมาช่วยเท่านั้น
เมืองที่เป็นประเทศราชครั้งสมเด็จพระเจ้ารามคำแหงมหาราชสันนิฐานตามประวัติศาสตร์ มีดังนี้
ทางทิศใต้ เมืองนครศรีธรรมราช เมืองมะละกา และเมืองยะโฮร์
ทางทิศตะวันตก เมืองทะวาย เมืองเมาะตะมะ เมืองหงสาวดี
ทางทิศตะวันออกเฉียงเหนือ เมืองน่าน เมืองเซ่า(คือเมืองหลวงพระบาง) เวียงจันทร์ เวียงคำ
1.2.ประวัติการปกครองของไทยสมัยกรุงศรีอยุธยา
กรุง ศรีอยุธยา เคยเป็นประเทศราชของกรุงสุโขทัยมาก่อน เมื่อสิ้นรัชสมัยของพ่อขุนรามคำแหงมหาราชอาณาจักรสุโขทัยเริ่มเสื่อมอำนาจลง ปรากฏว่าหัวเมืองมอญซึ่งเคยเป็นเมืองขึ้นได้ก่อการกบฏ กรุงสุโขทัยนั้นไม่สามารถปราบปรามได้ พระเจ้าอู่ทองทรงเห็นว่ากรุงสุโขทัยอ่อนอำนาจลง จึงประกาศอิสรภาพและทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองเสียใหม่ เพื่อให้เกิดความเหมาะสมกับสถานการณ์ด้วยการเปลี่ยนแปลงตามแบบขอม คือ แบบเทวสมมติ (Divine rights)
ลักษณะสำคัญของการปกครองระบบเทวสมมติหรือเทวสิทธิ์นี้ มีข้อน่าสังเกตอยู่ 3 ประการ คือ
1. รัฐเกิดโดยพระเจ้าบงการ
2. พระเจ้าทรงเป็นผู้แต่งตั้งผู้ปกครองรัฐ
3. ผู้ปกครองรัฐมีความรับผิดชอบต่อพระผู้เป็นเจ้าเพียงผู้เดียว
ระบบเทวสิทธิ์นี้ ถือคติการปกครองมาจากขอมและฮินดูโดยแบ่งแยกผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้การปกครอง ออกจากกัน พระมหากษัตริย์ถูกยกย่องให้เป็นสมมุติเทพเช่นพระอิศวรหรือพระนารายณ์ การปกครองแบบเทวสิทธิ์ กระทำให้ชนชั้นปกครองกลายเป็นชนชั้นหนึ่งต่างหาก มีอภิสิทธิ์เสมือนเทพเจ้าตามคติของฮินดู ราษฎรกลายเป็นผู้อยู่ใต้อำนาจและผู้ถูกปกครองอย่างแท้จริง สมบูรณาญาสิทธิราชถือกำเนิดมาจากระบบนี้และเป็นที่มาของลัทธิมูลนายกับบ่าว หรือทาส และระบบศักดินา"
ลักษณะการปกครองสมัยโบราณนั้น มีเค้าเงื่อนปรากฏเป็นลักษณะการปกครอง 2 แบบ คือ แบบหนึ่งเป็นแบบขอมเข้ามาครอบครองถิ่นฐานประเทศอยู่เดิม ขอมมีการปกครองตามคติที่ได้มาจากอินเดีย ส่วนไทยปกครองอย่างแบบไทยเดิม ส่วนทางใต้ปกครองตามแบบขอมเพราะขอมยังมีอำนาจอยู่ในเมืองต่าง ๆ เช่น ละโว้และเมืองอื่น ทางใต้การปกครองของขอมและของไทยมีที่เหมือนกันอยู่อย่างหนึ่งคือ ถืออาญาสิทธิ์ของพระเจ้าแผ่นดินเป็นใหญ่ ต่างก็มีพระมหากษัตริย์ด้วยกันทั้งสองแบบแต่ของขอมนั้นถือลัทธิตามชาว อินเดีย คือสมมุติพระมหากษัตริย์เป็นพระโพธิสัตว์ พระอิศวรหรือพระนารายณ์แบ่งภาคมาเลี้ยงโลกและอาศัยความเป็นเจ้าตำราการ ปกครองลักษณะการที่ขอมเข้าปกครองราษฎร จึงคล้ายกับนายปกครองบ่าว (Autocratic government) ส่วนการปกครองของไทยนั้น นับถือพระจ้าแผ่นดินเป็นบิดาของประชาชน วิธีการปกครองก็เอาลักษณะการปกครองของสกุลมาเป็นคติ และถือว่าบิดาเป็นผู้ปกครองครัวเรือน
ต่อมาในสมัยพระเจ้าอู่ทอง ทรงได้ปรับปรุงระบอบการปกครองใหม่ โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นผู้อำนวยการปกครองเรียกการปกครองแบบนี้ว่า การจัดระเบียบการปกครองส่วนภูมิภาคออกเป็นราชธานีและเมืองพระยามหานครตามที่ กล่าวมาแล้วจะเห็นได้ว่าราชธานีมีวงเขตแคบลงทั้งนี้ก็ด้วยมีความประสงค์ให้ หัวเมืองชั้นในติดต่อกับราชธานีได้โดยสะดวก ส่วนหัวเมืองชั้นนอกอันเป็นเมืองพระยามหานครนั้นอยู่ห่างไกลออกไปจากราชธานี เมื่อการคมนาคมยังไม่เจริญ ก็ย่อมติดต่อกับราชธานีได้โดยมากราชการบริหารส่วนกลางไม่สามารถควบคุมดูแล ได้อย่างใกล้ชิด เมืองพระยามหานคร จึงเกือบไม่ขึ้นต่อราชการบริหารส่วนกลางเลย เจ้าเมืองผู้ปกครองเมืองเหล่านั้นเป็นผู้แทนพระมหากษัตริย์และได้รับการมอบ หมายให้ใช้อำนาจแทนพระมหากษัตริย์ ทั้งในทางการปกครอง และในทางตุลาการ
เมื่อพระมหากษัตริย์ได้ทรงแต่งตั้งให้เป็นเจ้าเมืองแล้วก็มีอำนาจที่จะ ปกครองเมืองได้อย่างเต็มที่ เกือบไม่ต้องขึ้นหรือคอยรับคำสั่งจากราชธานีด้วยเหตุนี้เมื่อพระมหากษัตริย์ ใดทรงมีอานุภาพก็รักษาเอกภาพแห่งพระราชอาณาจักรไว้ได้อย่างเรียบร้อย แต่ถ้าพระมหากษัตริย์องค์ใดหย่อนอานุภาพลง เจ้าเมืองมักจะคิดตั้งตนเป็นอิสระทำให้ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของ อาณาจักรไม่มั่นคง เหตุดังกล่าวนี้เกิดขึ้นเนื่องจากราชการส่วนกลาง และราชการปกครองส่วนภูมิภาคไม่มีความสัมพันธ์กันเพียงพอ
รัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ซึ่งได้ทรงปรับปรุงรูปแบบการปกครองขึ้นใหม่ โดยแยกการบริหารราชการออกเป็นฝ่ายพลเรือน และฝ่ายทหาร สำหรับฝ่ายพลเรือนรับผิดชอบเกี่ยวกับกิจการทางด้านเวียง วัง คลัง นา มีสมุหนายกเป็นผู้รับผิดชอบ ส่วนกิจการเกี่ยวกับทหารและการป้องกันประเทศ เช่น กรมช้าง กรมม้าและกรมทหารราบ มีสมุหกลาโหมเป็นผู้รับผิดชอบการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้จึงมีความสำคัญยิ่ง ต่ออนาคตของการจัดการปกครองประเทศการปกครองได้เป็นไปในทางเสริมสร้าง สมบูรณาญาสิทธิราชเต็มที่ เพราะได้พวกพราหมณ์และพวกเจ้านาย ท้าวพระยามาจากกรุงกัมพูชา ซึ่งมีความชำนาญทางการปกครองอย่างถ้วนถี่ดีกว่าที่เคยรู้มาแต่ก่อนไว้
ดังนั้นแนวความคิดเกี่ยวกับองค์พระมหากษัตริย์และสถาบันแห่งพระองค์ ก็คงจะต้องเข้มงวดกวดขันยิ่งกว่าแต่กาลก่อน คือถือว่าเป็นสมมติเทวราชเต็มรูปแบบสำหรับการปรับปรุงแก้ไขการจัดระเบียบ ราชการบริหารส่วนภูมิภาค อันเป็นผลของการปฏิรูปดังกล่าวนั้นก็คือได้มีการขยายเขตราชธานี และหัวเมืองชั้นในออกไปให้กว้างกว่าเดิม เพื่อที่จะได้รวมอำนาจการปกครองเข้าไว้ในส่วนกลางให้ราชการบริหารส่วนกลาง สามารถควบคุมส่วนภูมิภาคได้ดียิ่งขึ้นและจัดหัวเมืองชั้นในอยู่ในวงของ ราชธานีเป็นหัวเมืองชั้นจัตวา ส่วนหัวเมืองชั้นในพระมหากษัตริย์ทรงอำนวยการปกครองโดยมีเสนาบดีเป็นผู้ช่วย ฉะนั้นผู้ปกครองหัวเมืองชั้นในหรือเมืองชั้นจัตวาจึงเรียกว่า "ผู้รั้ง"ไม่ใช่เจ้าเมืองและได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งชั่วเวลา 3 ปี ส่วนกรมการอันเป็นพนักงานปกครองก็ขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของเจ้ากระทรวง ต่างๆ ในราชธานี
ในสมัยกรุงศรีอยุธยานี้ ปรากฏหลักฐานแน่ชัดว่าได้มีการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคปลีก ย่อยออกไปอีก ซึ่งได้แก่การจัดระเบียบการปกครองภายในเมืองหนึ่งๆทั้งหัวเมืองชั้นนอกและ ชั้นใน หรือเรียกว่า ระเบียบการปกครองท้องที่ โดยแบ่งเมืองออกเป็นแขวง แขวงแบ่งออกเป็นตำบล ตำบล แบ่งออกเป็นบ้าน ซึ่งเป็นที่รวมของหลาย ๆ ครัวเรือนแต่มิได้กำหนดจำนวนคน หรือจำนวนบ้านไว้การแบ่งเขตการปกครองตามที่กล่าวมาข้างต้นนี้แสดงให้เห็นว่า ไม่มีรูปร่างผิดแปลกไปกับการปกครองสมัยปัจจุบันมาก นักกฎหมายปกครองท้องที่ตราขึ้น ในสมัยหลังได้ร่างขึ้นโดยอาศัยรูปการปกครอง ซึ่งมีอยู่แต่เดิมเป็นหลักใหญ่และได้แก้ไขดัดแปลงบ้างเล็กน้อยเท่านั้น
การปกครองระบบเทวสิทธิ์นี้ ถ้าจะพิจารณาถึงผลสะท้อนที่เกิดกับการบริหารแล้ว จะเห็นได้ว่าประเทศไทยในสมัยนั้น เมื่อมีการสถาปนาประเทศเข้าสู่เสถียรภาพ ข้อเสียของระบบเทวสิทธิ์ก็ปรากฏขึ้นเช่นชนฝ่ายปกครองหรือกษัตริย์ถูกแยก ห่างออกจากฝ่ายถูกปกครองคือประชาชนมากเกินไปจนกลายเป็นชนชั้นหนึ่งอีกต่าง หาก ซึ่งแตกต่างจากการปกครองระบบบิดาและบุตรมาก ประกอบกับชนชั้นปกครองระดับรองลงมา อันได้แก่ มูลนายต่าง ๆ ช่องทางการใช้อำนาจหน้าที่เกินขอบเขต เกิดการกดขี่ทารุณและคดโกงขึ้น ตำแหน่งพระมหากษัตริย์กลายเป็นตำแหน่งที่มีอำนาจและอภิสิทธิ์ยิ่งใหญ่ เป็นสิ่งพึงปรารถนาในทางโลก ผู้ใดยึดครองตำแหน่งย่อมได้มาทั้งอำนาจและอภิสิทธิ์ต่างๆ ดุจเทพเจ้า
ฉะนั้นตลอดระยะเวลาอันยาวนานของการปกครองใต้ระบบเทวสิทธิ์ ได้มีการช่วงชิงอำนาจกันอยู่ตลอดเวลา จนบางครั้งทำให้เป็นมูลเหตุไปสู่ความอ่อนแอ และต้องสูญเสียเอกราชให้แก่ข้าศึกไปถึงสองครั้งสองครา ซึ่งประวัติศาสตร์ของกรุงศรีอยุธยาจะยืนยันข้อความจริงดังกล่าวได้ดี เหตุการณ์เช่นนี้มิได้มีปรากฏในสมัยสุโขทัย ซึ่งถือการปกครองระบบบิดากับบุตร เพราะตำแหน่งกษัตริย์เป็นเพียงเสมือนตำแหน่งหัวหน้าครอบครัวเท่านั้น เมื่อคนที่ได้เคยดำรงตำแหน่งหัวหน้าสิ้นไป คนใหม่ที่มีอาวุโสรองลงไปจะเข้ารับหน้าที่แทน มิได้ถือว่าเป็นตำแหน่งพิเศษเปี่ยมด้วยอภิสิทธิ์ดังระบบเทวสิทธิ์
ลักษณะสำคัญของการปกครองระบบเทวสมมติหรือเทวสิทธิ์นี้ มีข้อน่าสังเกตอยู่ 3 ประการ คือ
1. รัฐเกิดโดยพระเจ้าบงการ
2. พระเจ้าทรงเป็นผู้แต่งตั้งผู้ปกครองรัฐ
3. ผู้ปกครองรัฐมีความรับผิดชอบต่อพระผู้เป็นเจ้าเพียงผู้เดียว
ระบบเทวสิทธิ์นี้ ถือคติการปกครองมาจากขอมและฮินดูโดยแบ่งแยกผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้การปกครอง ออกจากกัน พระมหากษัตริย์ถูกยกย่องให้เป็นสมมุติเทพเช่นพระอิศวรหรือพระนารายณ์ การปกครองแบบเทวสิทธิ์ กระทำให้ชนชั้นปกครองกลายเป็นชนชั้นหนึ่งต่างหาก มีอภิสิทธิ์เสมือนเทพเจ้าตามคติของฮินดู ราษฎรกลายเป็นผู้อยู่ใต้อำนาจและผู้ถูกปกครองอย่างแท้จริง สมบูรณาญาสิทธิราชถือกำเนิดมาจากระบบนี้และเป็นที่มาของลัทธิมูลนายกับบ่าว หรือทาส และระบบศักดินา"
ลักษณะการปกครองสมัยโบราณนั้น มีเค้าเงื่อนปรากฏเป็นลักษณะการปกครอง 2 แบบ คือ แบบหนึ่งเป็นแบบขอมเข้ามาครอบครองถิ่นฐานประเทศอยู่เดิม ขอมมีการปกครองตามคติที่ได้มาจากอินเดีย ส่วนไทยปกครองอย่างแบบไทยเดิม ส่วนทางใต้ปกครองตามแบบขอมเพราะขอมยังมีอำนาจอยู่ในเมืองต่าง ๆ เช่น ละโว้และเมืองอื่น ทางใต้การปกครองของขอมและของไทยมีที่เหมือนกันอยู่อย่างหนึ่งคือ ถืออาญาสิทธิ์ของพระเจ้าแผ่นดินเป็นใหญ่ ต่างก็มีพระมหากษัตริย์ด้วยกันทั้งสองแบบแต่ของขอมนั้นถือลัทธิตามชาว อินเดีย คือสมมุติพระมหากษัตริย์เป็นพระโพธิสัตว์ พระอิศวรหรือพระนารายณ์แบ่งภาคมาเลี้ยงโลกและอาศัยความเป็นเจ้าตำราการ ปกครองลักษณะการที่ขอมเข้าปกครองราษฎร จึงคล้ายกับนายปกครองบ่าว (Autocratic government) ส่วนการปกครองของไทยนั้น นับถือพระจ้าแผ่นดินเป็นบิดาของประชาชน วิธีการปกครองก็เอาลักษณะการปกครองของสกุลมาเป็นคติ และถือว่าบิดาเป็นผู้ปกครองครัวเรือน
ต่อมาในสมัยพระเจ้าอู่ทอง ทรงได้ปรับปรุงระบอบการปกครองใหม่ โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นผู้อำนวยการปกครองเรียกการปกครองแบบนี้ว่า การจัดระเบียบการปกครองส่วนภูมิภาคออกเป็นราชธานีและเมืองพระยามหานครตามที่ กล่าวมาแล้วจะเห็นได้ว่าราชธานีมีวงเขตแคบลงทั้งนี้ก็ด้วยมีความประสงค์ให้ หัวเมืองชั้นในติดต่อกับราชธานีได้โดยสะดวก ส่วนหัวเมืองชั้นนอกอันเป็นเมืองพระยามหานครนั้นอยู่ห่างไกลออกไปจากราชธานี เมื่อการคมนาคมยังไม่เจริญ ก็ย่อมติดต่อกับราชธานีได้โดยมากราชการบริหารส่วนกลางไม่สามารถควบคุมดูแล ได้อย่างใกล้ชิด เมืองพระยามหานคร จึงเกือบไม่ขึ้นต่อราชการบริหารส่วนกลางเลย เจ้าเมืองผู้ปกครองเมืองเหล่านั้นเป็นผู้แทนพระมหากษัตริย์และได้รับการมอบ หมายให้ใช้อำนาจแทนพระมหากษัตริย์ ทั้งในทางการปกครอง และในทางตุลาการ
เมื่อพระมหากษัตริย์ได้ทรงแต่งตั้งให้เป็นเจ้าเมืองแล้วก็มีอำนาจที่จะ ปกครองเมืองได้อย่างเต็มที่ เกือบไม่ต้องขึ้นหรือคอยรับคำสั่งจากราชธานีด้วยเหตุนี้เมื่อพระมหากษัตริย์ ใดทรงมีอานุภาพก็รักษาเอกภาพแห่งพระราชอาณาจักรไว้ได้อย่างเรียบร้อย แต่ถ้าพระมหากษัตริย์องค์ใดหย่อนอานุภาพลง เจ้าเมืองมักจะคิดตั้งตนเป็นอิสระทำให้ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของ อาณาจักรไม่มั่นคง เหตุดังกล่าวนี้เกิดขึ้นเนื่องจากราชการส่วนกลาง และราชการปกครองส่วนภูมิภาคไม่มีความสัมพันธ์กันเพียงพอ
รัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ซึ่งได้ทรงปรับปรุงรูปแบบการปกครองขึ้นใหม่ โดยแยกการบริหารราชการออกเป็นฝ่ายพลเรือน และฝ่ายทหาร สำหรับฝ่ายพลเรือนรับผิดชอบเกี่ยวกับกิจการทางด้านเวียง วัง คลัง นา มีสมุหนายกเป็นผู้รับผิดชอบ ส่วนกิจการเกี่ยวกับทหารและการป้องกันประเทศ เช่น กรมช้าง กรมม้าและกรมทหารราบ มีสมุหกลาโหมเป็นผู้รับผิดชอบการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้จึงมีความสำคัญยิ่ง ต่ออนาคตของการจัดการปกครองประเทศการปกครองได้เป็นไปในทางเสริมสร้าง สมบูรณาญาสิทธิราชเต็มที่ เพราะได้พวกพราหมณ์และพวกเจ้านาย ท้าวพระยามาจากกรุงกัมพูชา ซึ่งมีความชำนาญทางการปกครองอย่างถ้วนถี่ดีกว่าที่เคยรู้มาแต่ก่อนไว้
ดังนั้นแนวความคิดเกี่ยวกับองค์พระมหากษัตริย์และสถาบันแห่งพระองค์ ก็คงจะต้องเข้มงวดกวดขันยิ่งกว่าแต่กาลก่อน คือถือว่าเป็นสมมติเทวราชเต็มรูปแบบสำหรับการปรับปรุงแก้ไขการจัดระเบียบ ราชการบริหารส่วนภูมิภาค อันเป็นผลของการปฏิรูปดังกล่าวนั้นก็คือได้มีการขยายเขตราชธานี และหัวเมืองชั้นในออกไปให้กว้างกว่าเดิม เพื่อที่จะได้รวมอำนาจการปกครองเข้าไว้ในส่วนกลางให้ราชการบริหารส่วนกลาง สามารถควบคุมส่วนภูมิภาคได้ดียิ่งขึ้นและจัดหัวเมืองชั้นในอยู่ในวงของ ราชธานีเป็นหัวเมืองชั้นจัตวา ส่วนหัวเมืองชั้นในพระมหากษัตริย์ทรงอำนวยการปกครองโดยมีเสนาบดีเป็นผู้ช่วย ฉะนั้นผู้ปกครองหัวเมืองชั้นในหรือเมืองชั้นจัตวาจึงเรียกว่า "ผู้รั้ง"ไม่ใช่เจ้าเมืองและได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งชั่วเวลา 3 ปี ส่วนกรมการอันเป็นพนักงานปกครองก็ขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของเจ้ากระทรวง ต่างๆ ในราชธานี
ในสมัยกรุงศรีอยุธยานี้ ปรากฏหลักฐานแน่ชัดว่าได้มีการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคปลีก ย่อยออกไปอีก ซึ่งได้แก่การจัดระเบียบการปกครองภายในเมืองหนึ่งๆทั้งหัวเมืองชั้นนอกและ ชั้นใน หรือเรียกว่า ระเบียบการปกครองท้องที่ โดยแบ่งเมืองออกเป็นแขวง แขวงแบ่งออกเป็นตำบล ตำบล แบ่งออกเป็นบ้าน ซึ่งเป็นที่รวมของหลาย ๆ ครัวเรือนแต่มิได้กำหนดจำนวนคน หรือจำนวนบ้านไว้การแบ่งเขตการปกครองตามที่กล่าวมาข้างต้นนี้แสดงให้เห็นว่า ไม่มีรูปร่างผิดแปลกไปกับการปกครองสมัยปัจจุบันมาก นักกฎหมายปกครองท้องที่ตราขึ้น ในสมัยหลังได้ร่างขึ้นโดยอาศัยรูปการปกครอง ซึ่งมีอยู่แต่เดิมเป็นหลักใหญ่และได้แก้ไขดัดแปลงบ้างเล็กน้อยเท่านั้น
การปกครองระบบเทวสิทธิ์นี้ ถ้าจะพิจารณาถึงผลสะท้อนที่เกิดกับการบริหารแล้ว จะเห็นได้ว่าประเทศไทยในสมัยนั้น เมื่อมีการสถาปนาประเทศเข้าสู่เสถียรภาพ ข้อเสียของระบบเทวสิทธิ์ก็ปรากฏขึ้นเช่นชนฝ่ายปกครองหรือกษัตริย์ถูกแยก ห่างออกจากฝ่ายถูกปกครองคือประชาชนมากเกินไปจนกลายเป็นชนชั้นหนึ่งอีกต่าง หาก ซึ่งแตกต่างจากการปกครองระบบบิดาและบุตรมาก ประกอบกับชนชั้นปกครองระดับรองลงมา อันได้แก่ มูลนายต่าง ๆ ช่องทางการใช้อำนาจหน้าที่เกินขอบเขต เกิดการกดขี่ทารุณและคดโกงขึ้น ตำแหน่งพระมหากษัตริย์กลายเป็นตำแหน่งที่มีอำนาจและอภิสิทธิ์ยิ่งใหญ่ เป็นสิ่งพึงปรารถนาในทางโลก ผู้ใดยึดครองตำแหน่งย่อมได้มาทั้งอำนาจและอภิสิทธิ์ต่างๆ ดุจเทพเจ้า
ฉะนั้นตลอดระยะเวลาอันยาวนานของการปกครองใต้ระบบเทวสิทธิ์ ได้มีการช่วงชิงอำนาจกันอยู่ตลอดเวลา จนบางครั้งทำให้เป็นมูลเหตุไปสู่ความอ่อนแอ และต้องสูญเสียเอกราชให้แก่ข้าศึกไปถึงสองครั้งสองครา ซึ่งประวัติศาสตร์ของกรุงศรีอยุธยาจะยืนยันข้อความจริงดังกล่าวได้ดี เหตุการณ์เช่นนี้มิได้มีปรากฏในสมัยสุโขทัย ซึ่งถือการปกครองระบบบิดากับบุตร เพราะตำแหน่งกษัตริย์เป็นเพียงเสมือนตำแหน่งหัวหน้าครอบครัวเท่านั้น เมื่อคนที่ได้เคยดำรงตำแหน่งหัวหน้าสิ้นไป คนใหม่ที่มีอาวุโสรองลงไปจะเข้ารับหน้าที่แทน มิได้ถือว่าเป็นตำแหน่งพิเศษเปี่ยมด้วยอภิสิทธิ์ดังระบบเทวสิทธิ์
1.3.ประวัติการปกครองของไทยสมัยกรุงธนบุรี
การปกครองในสมัยกรุงธนบุรียังคงมีรูปแบบเหมือนกับสมัยอยุธยาตอนปลาย พอสรุปได้ดังนี้
การปกครองส่วนกลาง หรือ การปกครองในราชธานีพระ มหากษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดเปรียบเสมือนสมมุติเทพ มีเจ้าฟ้าอินทรพิทักษ์ดำรงดำแหน่งพระมหาอุปราช มีตำแหน่งอัครมหาเสนาบดีฝ่ายทหารหรือสมุหพระกลาโหม มียศเป็นเจ้าพระยามหาเสนา และอัครมหาเสนาบดีฝ่ายพลเรือนหรือสมุหนายก(มหาไทย) มียศเป็นเจ้าพระยาจักรี เป็นหัวหน้าบังคับบัญชาเสนาบดีจตุสดมภ์ 4 กรมได้แก่
1. กรมเมือง (นครบาล) มีพระยายมราชเป็นผู้บังคับบัญชา ทำหน้าที่เกี่ยวกับการปกครองภายในเขตราชธานี การบำบัดทุกข์บำรุงสุขของราษฎรและการปราบโจรผู้ร้าย
2. กรมวัง (ธรรมาธิกรณ์) มีพระยาธรรมาเป็นผู้บังคับบัญชาทำหน้าที่เกี่ยวกับกิจการภายในราชสำนักและพิพากษาอรรถคดี
3. กรมพระคลัง (โกษาธิบดี) มีพระยาโกษาธดีเป็นผู้บังคับบัญชาทำหน้าที่เกี่ยวกับการรับจ่ายเงินของแผ่น ดิน และติดต่อ ทำการค้ากับต่างประเทศ
4. กรมนา (เกษตราธิการ) มีพระยาพลเทพเป็นผู้บังคับบัญชาทำหน้าที่เกี่ยวกับเรือกสวนไร่นาและเสบียง อาหารตลอดจน ดูแลที่นาหลวง เก็บภาษีค่านา เก็บข้าวขึ้นฉางหลวงและพิจารณาคดีความเกี่ยวกับเรื่องโค กระบือ และที่นา
การปกครองส่วนภูมิภาค หรือ การปกครองหัวเมือง
การปกครองส่วนภูมิภาคแบ่งออกเป็น หัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอก หัวเมืองประเทศราช
หัวเมืองชั้นใน จัดเป็นเมืองระดับชั้นจัตวา มีขุนนางชั้นผู้น้อยเป็นผู้ดูแลเมือง ไม่มีเจ้าเมือง ผู้ปกครองเมืองเรียกว่า ผู้รั้ง หรือ จ่าเมือง อำนาจในการปกครองขึ้นอยู่กับเสนาบดีจัตุสดมภ์ หัวเมืองชั้นในสมัยกรุงธนบุรี ได้แก่ พระประแดง นนทบุรี สามโคก(ปทุมธานี)
หัวเมืองชั้นนอก หรือเมืองพระยามหานคร เป็นเมืองที่อยู่นอกเขตราชธานีออกไป กำหนดฐานะเป็นเมืองระดับชั้น เอก โท ตรี จัตวา ตามลำดับ หัวเมืองฝ่ายเหนือขึ้นอยู่กับอัครมหาเสนาบดีฝ่ายสมุหนายก ส่วนหัวเมืองฝ่ายใต้และหัวเมืองชายทะเลภาคตะวันออก ขึ้นอยู่กับกรมท่า(กรมพระคลัง) ถ้าเป็นเมืองชั้นเอก พระมหากษัตริย์ จะส่งขุนนางชั้นผู้ใหญ่ ออกไปเป็นเจ้าเมือง ทำหน้าที่ดูแลต่างพระเนตรพระกรรณ
หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นเอก ได้แก่ พิษณุโลก จันทบูรณ์
หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นโท ได้แก่ สวรรคโลก ระยอง เพชรบูรณ์
หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นตรี ได้แก่ พิจิตร นครสวรรค์
หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นจัตวาได้แก่ ไชยบาดาล ชลบุรี
หัวเมืองประเทศราช
เป็นเมืองต่างชาติต่างภาษาที่อยู่ห่างไกลออกไปติดชายแดนประเทศอื่น มีกษัตริย์ปกครอง แต่ต้องได้รับการแต่งตั้งจากกรุงธนบุรี ประเทศเหล่านั้น ประมุขของแต่ละประเทศจัดการปกครองกันเอง แต่ต้องส่งต้นไม้เงินต้นไม้ทองและเครื่องราชบรรณาการมาให้ตามที่กำหนด
หัวเมืองประเทศราช ในสมัยกรุงธนบุรี ได้แก่ เชียงใหม่ (ล้านนาไทย) ลาว (หลวงพระบาง,เวียงจันทน์, จำปาศักดิ์) กัมพูุชา (เขมร) และนครศรีธรรมราช
การปกครองส่วนกลาง หรือ การปกครองในราชธานีพระ มหากษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดเปรียบเสมือนสมมุติเทพ มีเจ้าฟ้าอินทรพิทักษ์ดำรงดำแหน่งพระมหาอุปราช มีตำแหน่งอัครมหาเสนาบดีฝ่ายทหารหรือสมุหพระกลาโหม มียศเป็นเจ้าพระยามหาเสนา และอัครมหาเสนาบดีฝ่ายพลเรือนหรือสมุหนายก(มหาไทย) มียศเป็นเจ้าพระยาจักรี เป็นหัวหน้าบังคับบัญชาเสนาบดีจตุสดมภ์ 4 กรมได้แก่
1. กรมเมือง (นครบาล) มีพระยายมราชเป็นผู้บังคับบัญชา ทำหน้าที่เกี่ยวกับการปกครองภายในเขตราชธานี การบำบัดทุกข์บำรุงสุขของราษฎรและการปราบโจรผู้ร้าย
2. กรมวัง (ธรรมาธิกรณ์) มีพระยาธรรมาเป็นผู้บังคับบัญชาทำหน้าที่เกี่ยวกับกิจการภายในราชสำนักและพิพากษาอรรถคดี
3. กรมพระคลัง (โกษาธิบดี) มีพระยาโกษาธดีเป็นผู้บังคับบัญชาทำหน้าที่เกี่ยวกับการรับจ่ายเงินของแผ่น ดิน และติดต่อ ทำการค้ากับต่างประเทศ
4. กรมนา (เกษตราธิการ) มีพระยาพลเทพเป็นผู้บังคับบัญชาทำหน้าที่เกี่ยวกับเรือกสวนไร่นาและเสบียง อาหารตลอดจน ดูแลที่นาหลวง เก็บภาษีค่านา เก็บข้าวขึ้นฉางหลวงและพิจารณาคดีความเกี่ยวกับเรื่องโค กระบือ และที่นา
การปกครองส่วนภูมิภาค หรือ การปกครองหัวเมือง
การปกครองส่วนภูมิภาคแบ่งออกเป็น หัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอก หัวเมืองประเทศราช
หัวเมืองชั้นใน จัดเป็นเมืองระดับชั้นจัตวา มีขุนนางชั้นผู้น้อยเป็นผู้ดูแลเมือง ไม่มีเจ้าเมือง ผู้ปกครองเมืองเรียกว่า ผู้รั้ง หรือ จ่าเมือง อำนาจในการปกครองขึ้นอยู่กับเสนาบดีจัตุสดมภ์ หัวเมืองชั้นในสมัยกรุงธนบุรี ได้แก่ พระประแดง นนทบุรี สามโคก(ปทุมธานี)
หัวเมืองชั้นนอก หรือเมืองพระยามหานคร เป็นเมืองที่อยู่นอกเขตราชธานีออกไป กำหนดฐานะเป็นเมืองระดับชั้น เอก โท ตรี จัตวา ตามลำดับ หัวเมืองฝ่ายเหนือขึ้นอยู่กับอัครมหาเสนาบดีฝ่ายสมุหนายก ส่วนหัวเมืองฝ่ายใต้และหัวเมืองชายทะเลภาคตะวันออก ขึ้นอยู่กับกรมท่า(กรมพระคลัง) ถ้าเป็นเมืองชั้นเอก พระมหากษัตริย์ จะส่งขุนนางชั้นผู้ใหญ่ ออกไปเป็นเจ้าเมือง ทำหน้าที่ดูแลต่างพระเนตรพระกรรณ
หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นเอก ได้แก่ พิษณุโลก จันทบูรณ์
หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นโท ได้แก่ สวรรคโลก ระยอง เพชรบูรณ์
หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นตรี ได้แก่ พิจิตร นครสวรรค์
หัวเมืองชั้นนอก ในสมัยกรุงธนบุรี ระดับเมืองชั้นจัตวาได้แก่ ไชยบาดาล ชลบุรี
หัวเมืองประเทศราช
เป็นเมืองต่างชาติต่างภาษาที่อยู่ห่างไกลออกไปติดชายแดนประเทศอื่น มีกษัตริย์ปกครอง แต่ต้องได้รับการแต่งตั้งจากกรุงธนบุรี ประเทศเหล่านั้น ประมุขของแต่ละประเทศจัดการปกครองกันเอง แต่ต้องส่งต้นไม้เงินต้นไม้ทองและเครื่องราชบรรณาการมาให้ตามที่กำหนด
หัวเมืองประเทศราช ในสมัยกรุงธนบุรี ได้แก่ เชียงใหม่ (ล้านนาไทย) ลาว (หลวงพระบาง,เวียงจันทน์, จำปาศักดิ์) กัมพูุชา (เขมร) และนครศรีธรรมราช
1.4.ประวัติการปกครองของไทยสมัยกรุงรัตนโกสินทร์
การปกครองสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น
ยังคงยึดถือตามแบบอย่างการปกครองสมัยอยุธยา คือเป็นการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทรงมีอำนาจสูงสุดและได้รับการเคารพจากราษฎรประดุจสมมุติเทพ การปรับปรุงฟื้นฟูประเทศด้านการปกครอง การศาล และกฎหมายสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ที่สำคัญมีดังต่อไปนี้
1. การปกครองส่วนกลาง มีหน่วยงานสำคัญ คือ
1.1 อัครมหาเสนาบดี มี 2 ตำแหน่ง คือ
- สมุหกลาโหม มีเจ้าพระยามหาเสนาเป็นผู้บังคับบัญชา ใช้ตราคชสีห์เป็นตราประจำตำแหน่งทำหน้าที่ควบคุมดูแลกิจการทหาร และหัวเมืองปักษ์ใต้ 20 หัวเมือง
- สมุหนายก ว่าการมหาดไทย ทำหน้าที่ในการปกครองดูแล ราชการฝ่ายพลเรือนทั่วไป และยังทำ
หน้าที่บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือทั้งปวงด้วย
1.2 เสนาบดีจตุสดมภ์ เป็นตำแหน่งรองจากอัครมหาเสนาบดีมี 4 ตำแหน่ง ได้แก่
- เสนาบดีกรมเมือง (นครบาล)ใช้ตราพระยมทรงสิงห์เป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ดูแลกิจการทั่วไปในพระนคร ดูแลความสงบเรียบร้อยของประชาชน
- เสนาบดีกรมวัง (ธรรมาธิกรณ์) ใช้ตราเทพยาดาทรงพระโคเป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ดูแล
เกี่ยวกับงานพระราชพิธีต่าง ๆ พิจารณาคดีที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้วินิจฉัย จึงมีชื่อเรียกอีกอย่างว่า
"ธรรมาธิกรณ์"
- เสนาบดีกรมพระคลัง (โกษาธิบดี) ใช้ตราบัวแก้วเป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ดูแลเกี่ยวกับรายรับ - รายจ่ายของแผ่นดิน ติดต่อกับชาวต่างประเทศที่มาติดต่อค้าขาย ดูแลบังคับบัญชาหัวเมืองชายทะเลตะวันออก จึงมีชื่อเรียกอีกชื่อว่ากรมท่า
- เสนาบดีกรมนา (เกษตราธิการ) ใช้ตราพระพิรุณทรงนาคเป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ตรวจตรา
ดูแลการทำไร่นา เก็บภาษีนา ซึ่งเรียกว่าหางข้าว ขึ้นฉางหลวง เพื่อเป็นเสบียงอาหารสำรองไว้ใช้ในยามเกิด
สงคราม
2. การปกครองส่วนภูมิภาค แบ่งหัวเมืองออกเป็น 3 ลักษณะ คือ
2.1 หัวเมืองชั้นใน ได้แก่หัวเมืองชั้นจัตวาที่รายรอบพระนคร มีผู้รั้งเป็นผู้ปกครอง เดิมเรียกว่า
เมืองลูกหลวง หรือเมืองหน้าด่าน
2.2 หัวเมืองชั้นนอก คือหัวเมืองชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี ที่อยู่ห่างไกลพระนคร มีเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครอง มีอำนาจสิทธิ์ขาดแทนพระองค์ทุกประการ หัวเมืองเหล่านี้อาจจะมีเมืองขึ้นอยู่ในครอบครองด้วย
2.3 การปกครองประเทศราช ดำเนินตามแบบสมัยกรุงศรีอยุธยา คือให้อิสระในการปกครอง แต่ต้องส่งเครื่องราชบรรณาการ ต้นไม้ทอง ต้นไม้เงิน ซึ่งฝ่ายไทยจะเป็นผู้กำหนด หัวเมืองประเทศราชในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นที่สำคัญ คือ ลานนาไทย ลาว เขมรและหัวเมืองมลายู
3. การปกครองท้องที่ ท้องที่ที่เล็กที่สุดคือหมู่บ้านซึ่งเจ้าเมืองเป็นผู้แต่งตั้งผู้ใหญ่บ้านเป็นหัวหน้าปกครอง
หลายหมู่บ้านรวมกันเป็นตำบลมีกำนันเป็นหัวหน้าปกครอง หลายตำบลรวมกันเป็นแขวง มีหมื่นแขวงเป็น
ผู้ปกครอง และหลายแขวงรวมกันเป็นเมือง มีผู้รั้งหรือเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครอง
การปรับปรุงด้านการศาลและกฎหมาย
กฎหมายที่พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราชโปรดเกล้าฯให้ชำระขึ้นในปี พ.ศ.2347นั้น
เรียก ว่า กฎหมายตราสามดวง ที่เรียกเช่นนั้นเพระเมื่อรวบรวมและชำระเรียบร้อยแล้ว พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าฯให้อาลักษณ์คัดลอกไว้เป็น 3 ฉบับ ทุกฉบับประทับตราคชสีห์ ราชสีห์ และตราบัวแก้ว ซึ่งเป็นตราประจำตำแหน่งสมุหกลาโหม สมุหนายก และพระยาพระคลัง ซึ่งเป็นเสนาบดีที่มีอำนาจหน้าที่ในการปกครองดูแลหัวเมืองทั่วพระราช อาณาจักร กล่าวคือสมุหกลาโหมปกครองดูแลหัวเมืองภาคใต้ สมุหนายกปกครองดูแลหัวเมืองทางภาคเหนือและภาคอีสาน พระยาพระคลัง ปกครองดูแลหัวเมืองชายทะเลภาคตะวันออก
ส่วนระบบการศาลของไทยในสมัยกรุง รัตนโกสินทร์ตอนนต้นมีลักษณะเช่นเดียวกับสมัยกรุงศรีอยุธยา คือกระจายอยู่ตามกรมต่างๆจำนวนมากมายทั้งเมืองหลวงและหัวเมือง ศาลจึงมีจำนวนมากมาย เช่นศาลหลวง ศาลอาญา ศาลนครบาล ศาลกรมวัง ศาลกรมนา ฯลฯ เมื่อเกิดคดีฟ้องร้องในเรื่องที่เกี่ยวกับกรมใด ก็ให้ศาลกรมนั้นพิจารณาตัดสินคดี ส่วนการลงโทษคงใช้ระบบจารีตนครบาล ได้แก่การเฆี่ยน ตอกเล็บ บีบขมับ การพิสูจน์คดียังคงใช้วิธีการดำน้ำพิสูจน์ ลุยไฟพิสูจน์ และถ้าไม่พอใจคำตัดสินสามารถฎีกาได้โดยไปตีกลองวินิจฉัยเภรี
ซึ่ง ผู้ร้องทุกข์ต้องถูกเฆี่ยน 30 ที เพื่อพิสูจน์ว่าเรื่องที่ฎีกานี้เป็นจริง ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 4 จึงโปรดฯให้เลิกประเพณีเฆี่ยนแล้วให้ร้องทุกข์โดยตรงต่อพระองค์เอง
จารีต นครบาล ราษฎรที่ถูกทางราชการฟ้องว่ากระทำความผิดต่อพระเจ้าแผ่นดิน หรือต่อบ้านเมืองมักไม่ได้รับความเป็นธรรม เพราะกฎหมายถือว่าจำเลยเป็นผู้ผิดตั้งแต่ก่อนที่ศาลจะพิพากษาเสียแล้ว ตรงกันข้ามกับหลักฐาน
กฎหมายไทยในปัจจุบันนี้ ซึ่งถือว่าทุกคนที่มาศาลเป็นผู้บริสุทธิ์จนกว่าศาลจะตัดสินว่าเขาเป็นผู้ กระทำผิด เมื่อถือแต่ชั้นแรกว่าผู้ถูกกล่าวหาเป็นผู้ผิด ทางการจึงมีความประสงค์ให้จำเลยรับสารภาพแต่โดยดี ถ้าจำเลยไม่สารภาพ ก็ยอมให้ศาลนครบาล หรือศาลอื่นที่มีอำนาจพิจารณาคดีใช้จารีตนครบาลได้ จารีตนครบาล คือการลงทัณฑ์เพื่อผดุงความยุติธรรม ในระหว่างการพิจารณาของตระลาการ ตระลาการมีอำนาจลงทัณฑ์เฆี่ยน ตี ตอกเล็บ บีบขมับ หรือทรมานจำเลยด้วยวิธีต่าง ๆ จนกว่าจำเลยจะรับสารภาพ ถ้าตระลาการเชื่อว่าจำเลยยังสารภาพไม่หมดเปลือก หรือเชื่อว่าจำเลยไม่ยอมซัดทอดผู้ร่วมกระทำผิด ก็มีอำนาจที่จะลงโทษลงทัณฑ์จำเลยต่อไปอีก แม้ว่าจำเลยจะรับสารภาพว่าตนเป็นผู้กระทำผิดแล้ว จารีตนครบาลมีทั้งผลดีและผลเสีย ที่ว่าเป็นผลดี เพราะผู้ร้ายมักจะยอมสารภาพความผิดและซัดทอดพรรคพวกที่ร่วมกระทำผิด และทำให้ราษฎรกลัวเกรงกฎหมายของบ้านเมือง ผิดกับกฎหมายสมัยปัจจุบันที่ยอมให้ผู้ร้ายปฏิเสธความผิดได้อย่างลอยนวล ผู้ร้ายจะโกหกศาลหรือไม่ให้การต่อศาลก็ได้ ไม่มีโทษภัยแต่อย่างใดทั้งสิ้น ข้อนี้เป็นเหตุให้ผู้ร้ายได้ใจ ไม่กลัวการขึ้นศาลเหมือนแต่ก่อน แต่จารีตนครบาลมีผลเสียในข้อที่อาจพลาดได้ จำเลยบางคนอาจเป็นผู้บริสุทธิ์ แต่ทนการทรมานไม่ได้ ก็ต้องสารภาพจำเลยถูกจำคุกจนตายหรือถูกประหารชีวิตไปก็มี นอกจากนี้ยังเป็นช่องทางให้พวกเจ้าหน้าที่ศาล ทำการทุจริตรีดไถจำเลยอีกด้วย
1. การปกครองส่วนกลาง มีหน่วยงานสำคัญ คือ
1.1 อัครมหาเสนาบดี มี 2 ตำแหน่ง คือ
- สมุหกลาโหม มีเจ้าพระยามหาเสนาเป็นผู้บังคับบัญชา ใช้ตราคชสีห์เป็นตราประจำตำแหน่งทำหน้าที่ควบคุมดูแลกิจการทหาร และหัวเมืองปักษ์ใต้ 20 หัวเมือง
- สมุหนายก ว่าการมหาดไทย ทำหน้าที่ในการปกครองดูแล ราชการฝ่ายพลเรือนทั่วไป และยังทำ
หน้าที่บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือทั้งปวงด้วย
1.2 เสนาบดีจตุสดมภ์ เป็นตำแหน่งรองจากอัครมหาเสนาบดีมี 4 ตำแหน่ง ได้แก่
- เสนาบดีกรมเมือง (นครบาล)ใช้ตราพระยมทรงสิงห์เป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ดูแลกิจการทั่วไปในพระนคร ดูแลความสงบเรียบร้อยของประชาชน
- เสนาบดีกรมวัง (ธรรมาธิกรณ์) ใช้ตราเทพยาดาทรงพระโคเป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ดูแล
เกี่ยวกับงานพระราชพิธีต่าง ๆ พิจารณาคดีที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้วินิจฉัย จึงมีชื่อเรียกอีกอย่างว่า
"ธรรมาธิกรณ์"
- เสนาบดีกรมพระคลัง (โกษาธิบดี) ใช้ตราบัวแก้วเป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ดูแลเกี่ยวกับรายรับ - รายจ่ายของแผ่นดิน ติดต่อกับชาวต่างประเทศที่มาติดต่อค้าขาย ดูแลบังคับบัญชาหัวเมืองชายทะเลตะวันออก จึงมีชื่อเรียกอีกชื่อว่ากรมท่า
- เสนาบดีกรมนา (เกษตราธิการ) ใช้ตราพระพิรุณทรงนาคเป็นตราประจำตำแหน่ง มีหน้าที่ตรวจตรา
ดูแลการทำไร่นา เก็บภาษีนา ซึ่งเรียกว่าหางข้าว ขึ้นฉางหลวง เพื่อเป็นเสบียงอาหารสำรองไว้ใช้ในยามเกิด
สงคราม
2. การปกครองส่วนภูมิภาค แบ่งหัวเมืองออกเป็น 3 ลักษณะ คือ
2.1 หัวเมืองชั้นใน ได้แก่หัวเมืองชั้นจัตวาที่รายรอบพระนคร มีผู้รั้งเป็นผู้ปกครอง เดิมเรียกว่า
เมืองลูกหลวง หรือเมืองหน้าด่าน
2.2 หัวเมืองชั้นนอก คือหัวเมืองชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี ที่อยู่ห่างไกลพระนคร มีเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครอง มีอำนาจสิทธิ์ขาดแทนพระองค์ทุกประการ หัวเมืองเหล่านี้อาจจะมีเมืองขึ้นอยู่ในครอบครองด้วย
2.3 การปกครองประเทศราช ดำเนินตามแบบสมัยกรุงศรีอยุธยา คือให้อิสระในการปกครอง แต่ต้องส่งเครื่องราชบรรณาการ ต้นไม้ทอง ต้นไม้เงิน ซึ่งฝ่ายไทยจะเป็นผู้กำหนด หัวเมืองประเทศราชในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นที่สำคัญ คือ ลานนาไทย ลาว เขมรและหัวเมืองมลายู
3. การปกครองท้องที่ ท้องที่ที่เล็กที่สุดคือหมู่บ้านซึ่งเจ้าเมืองเป็นผู้แต่งตั้งผู้ใหญ่บ้านเป็นหัวหน้าปกครอง
หลายหมู่บ้านรวมกันเป็นตำบลมีกำนันเป็นหัวหน้าปกครอง หลายตำบลรวมกันเป็นแขวง มีหมื่นแขวงเป็น
ผู้ปกครอง และหลายแขวงรวมกันเป็นเมือง มีผู้รั้งหรือเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครอง
การปรับปรุงด้านการศาลและกฎหมาย
กฎหมายที่พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราชโปรดเกล้าฯให้ชำระขึ้นในปี พ.ศ.2347นั้น
เรียก ว่า กฎหมายตราสามดวง ที่เรียกเช่นนั้นเพระเมื่อรวบรวมและชำระเรียบร้อยแล้ว พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าฯให้อาลักษณ์คัดลอกไว้เป็น 3 ฉบับ ทุกฉบับประทับตราคชสีห์ ราชสีห์ และตราบัวแก้ว ซึ่งเป็นตราประจำตำแหน่งสมุหกลาโหม สมุหนายก และพระยาพระคลัง ซึ่งเป็นเสนาบดีที่มีอำนาจหน้าที่ในการปกครองดูแลหัวเมืองทั่วพระราช อาณาจักร กล่าวคือสมุหกลาโหมปกครองดูแลหัวเมืองภาคใต้ สมุหนายกปกครองดูแลหัวเมืองทางภาคเหนือและภาคอีสาน พระยาพระคลัง ปกครองดูแลหัวเมืองชายทะเลภาคตะวันออก
ส่วนระบบการศาลของไทยในสมัยกรุง รัตนโกสินทร์ตอนนต้นมีลักษณะเช่นเดียวกับสมัยกรุงศรีอยุธยา คือกระจายอยู่ตามกรมต่างๆจำนวนมากมายทั้งเมืองหลวงและหัวเมือง ศาลจึงมีจำนวนมากมาย เช่นศาลหลวง ศาลอาญา ศาลนครบาล ศาลกรมวัง ศาลกรมนา ฯลฯ เมื่อเกิดคดีฟ้องร้องในเรื่องที่เกี่ยวกับกรมใด ก็ให้ศาลกรมนั้นพิจารณาตัดสินคดี ส่วนการลงโทษคงใช้ระบบจารีตนครบาล ได้แก่การเฆี่ยน ตอกเล็บ บีบขมับ การพิสูจน์คดียังคงใช้วิธีการดำน้ำพิสูจน์ ลุยไฟพิสูจน์ และถ้าไม่พอใจคำตัดสินสามารถฎีกาได้โดยไปตีกลองวินิจฉัยเภรี
ซึ่ง ผู้ร้องทุกข์ต้องถูกเฆี่ยน 30 ที เพื่อพิสูจน์ว่าเรื่องที่ฎีกานี้เป็นจริง ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 4 จึงโปรดฯให้เลิกประเพณีเฆี่ยนแล้วให้ร้องทุกข์โดยตรงต่อพระองค์เอง
จารีต นครบาล ราษฎรที่ถูกทางราชการฟ้องว่ากระทำความผิดต่อพระเจ้าแผ่นดิน หรือต่อบ้านเมืองมักไม่ได้รับความเป็นธรรม เพราะกฎหมายถือว่าจำเลยเป็นผู้ผิดตั้งแต่ก่อนที่ศาลจะพิพากษาเสียแล้ว ตรงกันข้ามกับหลักฐาน
กฎหมายไทยในปัจจุบันนี้ ซึ่งถือว่าทุกคนที่มาศาลเป็นผู้บริสุทธิ์จนกว่าศาลจะตัดสินว่าเขาเป็นผู้ กระทำผิด เมื่อถือแต่ชั้นแรกว่าผู้ถูกกล่าวหาเป็นผู้ผิด ทางการจึงมีความประสงค์ให้จำเลยรับสารภาพแต่โดยดี ถ้าจำเลยไม่สารภาพ ก็ยอมให้ศาลนครบาล หรือศาลอื่นที่มีอำนาจพิจารณาคดีใช้จารีตนครบาลได้ จารีตนครบาล คือการลงทัณฑ์เพื่อผดุงความยุติธรรม ในระหว่างการพิจารณาของตระลาการ ตระลาการมีอำนาจลงทัณฑ์เฆี่ยน ตี ตอกเล็บ บีบขมับ หรือทรมานจำเลยด้วยวิธีต่าง ๆ จนกว่าจำเลยจะรับสารภาพ ถ้าตระลาการเชื่อว่าจำเลยยังสารภาพไม่หมดเปลือก หรือเชื่อว่าจำเลยไม่ยอมซัดทอดผู้ร่วมกระทำผิด ก็มีอำนาจที่จะลงโทษลงทัณฑ์จำเลยต่อไปอีก แม้ว่าจำเลยจะรับสารภาพว่าตนเป็นผู้กระทำผิดแล้ว จารีตนครบาลมีทั้งผลดีและผลเสีย ที่ว่าเป็นผลดี เพราะผู้ร้ายมักจะยอมสารภาพความผิดและซัดทอดพรรคพวกที่ร่วมกระทำผิด และทำให้ราษฎรกลัวเกรงกฎหมายของบ้านเมือง ผิดกับกฎหมายสมัยปัจจุบันที่ยอมให้ผู้ร้ายปฏิเสธความผิดได้อย่างลอยนวล ผู้ร้ายจะโกหกศาลหรือไม่ให้การต่อศาลก็ได้ ไม่มีโทษภัยแต่อย่างใดทั้งสิ้น ข้อนี้เป็นเหตุให้ผู้ร้ายได้ใจ ไม่กลัวการขึ้นศาลเหมือนแต่ก่อน แต่จารีตนครบาลมีผลเสียในข้อที่อาจพลาดได้ จำเลยบางคนอาจเป็นผู้บริสุทธิ์ แต่ทนการทรมานไม่ได้ ก็ต้องสารภาพจำเลยถูกจำคุกจนตายหรือถูกประหารชีวิตไปก็มี นอกจากนี้ยังเป็นช่องทางให้พวกเจ้าหน้าที่ศาล ทำการทุจริตรีดไถจำเลยอีกด้วย
